Hintergrund: ICANN, die Internet-Regierung

Der Staat hat mit dem Internet seine liebe Mühe: Ohne eine gewisse Ordnung geht es zwar nicht. Doch wirklich eingreifen will er auch nicht. Zu gross ist die Angst, der Wirtschaft zu schaden oder sich die Finger zu verbrennen. Darum übernehmen jetzt Private die Macht -- und sind weitaus weniger zimperlich.

Von David Rosenthal

Esther Dyson scheint entweder ein wenig naiv zu sein oder sie beherrscht das Spiel allzu perfekt. "Wir machen keine Gesetze, sondern koordinieren nur technische Standards", sagt die renommierte US-Branchen-Publizistin. Gemeint ist damit die "Internet Corporation for Assigned Names and Numbers" (ICANN), in deren Chefetage sie derzeit sitzt -- und ohne ICANN läuft bald nichts mehr im Internet: Sie ist es, die die Vergaberegeln für länderunabhängige Domain-Namen bestimmt. Sie regelt künftig, wer welche Internet-Adressen erhält. Sie bestimmt wie das Internet funktioniert.

Die "Entstehung" der ICANN läuft zwar noch. Doch seit ihrer Einsetzung durch die US-Regierung im Oktober 1998 hat sie sich schon zu einer veritablen "Superbehörde" des Internets gemausert. Dyson beschwichtigt zwar: "Wir unterliegen nicht der Kontrolle durch eine Regierung, und wir wollen auch keine sein", sagt sie jedem, der es hören möchte.

Doch die schönen Worte von Dyson haben an Glaubwürdigkeit verloren -- der Lack scheint angekratzt: Aus dem einst gelobten, privaten, internationalen und demokratischen Gebilde, mit dem sich das Internet in technischen Fragen selbst regulieren sollte, ist für viele Beobachter ein reines Werkzeug in der Hand der US-Regierung und der grossen Konzerne geworden. Ob und wie weit dem wirklich so ist, sei an dieser Stelle dahingestellt. Doch eines mögen auch die schönen Worte von Dyson nicht verdecken: Nicht nur haben sich die Machtverhältnisse im Internet radikal verändert. Auch die wichtigen Entscheide der ICANN haben längst nichts mehr mit reinen technischen Fragen zu tun. Es geht um handfeste Politik, Einfluss und Geld. Und die Entscheide haben fundamentale Auswirkungen für alle, die das Internet nutzen.

Alles der Wirtschaft zuliebe

Diese Entwicklung erfolgt schrittweise. Die ICANN definierte letztes Jahr zum Beispiel erstaunlich zügig Vergaberegeln für Domain-Namen. Sie sind aber alles andere als unproblematisch und ernteten heftige Kritik: Die Regeln zur Streitbeilegung schützen zum Beispiel primär grössere Unternehmen und deren Markenzeichen. Sie sehen vor, dass mit privaten Spezialgerichten besonders einfach gegen "Domain-Namen-Piraten" vorgegangen werden kann. Dass in immer mehr solchen Streitigkeiten die Kläger selbst die wahren "Piraten" sind, die ihre Macht gegenüber unangenehmen, aber legitimen Domain-Namen-Inhabern auszuspielen versuchen, hat nicht erst der Fall "etoy vs. eToys" deutlich gemacht.

Die ICANN gerät deshalb auch in den USA immer öfters öffentlich unter Beschuss, ob von Rechtsprofessoren, Konsumentenschutzorganisationen, Internet-Gruppierungen, Parlamentariern oder anderen Kreisen. So sei gegen eine Organisation wie die ICANN nichts einzuwenden, wenn sie wirklich demokratisch bestimmt würde. Doch öffentlicher Beschwichtigungen zum Trotz, sei sie dieses Versprechen nie eingehalten worden, heisst es. Stattdessen wurde innert kürzester Zeit eine erstaunliche Bürokratie mit einem Dschungel an Berichten, Mailinglisten, Beiräten und anderen Papieren, Prozeduren und Gremien geschaffen, der Aussenstehenden kaum noch Einblick in das Treiben der ICANN bietet.

Zwar werden jedes Jahr einige Treffen öffentlich abgehalten, doch diese haben vor allem Showcharakter -- und geben den Internet-Freaks Gelegenheit, sich Luft zu verschaffen. Die wichtigen Entscheidungen, so räumen ICANN-Direktoren selbst ein, werden von den Direktoren zwischen diesen Sitzungen gefällt und hinter hinter verschlossenen Türen oder in Zweiergesprächen gemacht. Wer glaubt, über eine der diversen Diskussionen im Internet sich in bedeutsamer Weise an der Arbeit der ICANN zu beteiligen, wird ebenfalls enttäuscht.

Zudem finden die Sitzungen jedes Mal an einem anderen Winkel der Erde statt -- wer stehts präsent sein will, braucht ein dickes Spesenkonto. Damit hat notabene auch die ICANN ein Problem: Ihr drohte bereits letztes Jahr das Geld auszugehen. Dass sie inzwischen fest am Geldhahn der Wirtschaft hängt, hat die Kritiker nicht stiller werden lassen. Für sie ist klar: Ein Instrument einer Demokratie ist die ICANN sicher nicht mehr, schon eher einer Oligarchie.

Die Macht des Faktischen

Dass es dabei um mehr als technische Parameter geht, demonstrieren nicht nur die Preise, die für "gute" Domain-Namen bezahlt werden. Ohne Domain-Namen läuft im Internet heute nicht nichts. Verliert ein Unternehmen oder ein anderer Anbieter seinen Domain-Namen, kommt das im Internet einer Todesstrafe gleich: Ihre Rechner sind zwar noch da, doch für die Aussenwelt de facto nicht mehr erreichbar.

Die ICANN soll ab Herbst 2000 nicht nur die Oberkontrolle über das gesamte Domain-Namen-System und damit das Herzstück des Internet erhalten. Sie soll auch alle anderen wesentlichen Parameter bestimmen und damit de facto festlegen, wer das Internet wie benutzen kann: Heute hat zum Beispiel die renommierte US-Universität Stanford mehr IP-Adressen als ganz China; ein Gerät, das vom Internet direkt angesteuert werden können soll, braucht aber eine solche und die laufenden Umstellung auf ein System mit mehr IP-Adressen wird seine Zeit dauern.

Frappierend ist aber nicht nur der Einfluss der ICANN auf zentrale Elemente des Internets. Erstaunlich ist ebenso, welch freien Lauf ihr fast jede Regierung der Erde lässt; etliche unterstützen sie sogar explizit. Zwar sind die länderabhängigen Domain-Namen von den erwähnten Vergaberegelungen noch nicht betroffen, doch es wohl wird diskutiert, auch diese der ICANN zu unterstellen. In der Schweiz unterstehen diese als Adressierungselemente zum Beispiel noch dem Fernmeldegesetz und damit der Kontrolle des Staates. Doch die Schweizer Regierung könnte gegen eine Einmischung durch die ICANN technisch und rechtlich nicht viel unternehmen, da da die private ICANN die zentralen Steuerungssysteme kontrolliert, nicht die Schweiz.

Ob dieses Szenario je Wirklichkeit wird, ist völlig offen. Man mag auch einwenden, dass sich die Schweiz im Bereich der Telekommunikation schon oft ausländischen Standards angeschlossen hat. Solange diese Standards technisch bleiben, wäre das auch kein Problem. Die ICANN tut jedoch mehr: Sie definiert Verhaltensregeln und Wertvorstellungen -- und zwar ohne jede Legitimation der Betroffenen und ohne auch nur für annäherend gute Verfahrens- und Rechtsgarantien zu sorgen, die staatliche Organisationen bieten. Die Regeln gegen Domain-Namen-Piraten sind möglicherweise erst ein Anfang. Domain-Namen könnten zum Beispiel auch für andere Handlungen im Internet strafweise entzogen werden. Dem Missbrauch wäre aber Tür und Tor geöffnet.

Auch die Geschäftsbedingungen der Registrierstellen für Domain-Namen, vor allem in den USA, sprechen eine deutliche Sprache: Der Kunde hat so gut wie keine Rechte und ist -- ohne teure Anwälte -- auf Gedeih und Verderb dem Goodwill von Firmen wie Network Solutions ausgeliefert. Würde sich die Schweizer Domain-Registrierstelle Switch in gleicher Weise verhalten, wäre sie ihre de-facto-Konzession im Nu los.

Angst vor Regulierung

Doch warum lassen Regierungen rund um den Globus die ICANN so frei agieren? Im Falle der USA ist die Antwort klar: Sie konnte -- nach eigener Aussage -- aus politischen und wettbewerbsrechtlichen Gründen nicht mehr länger (direkt) als Hüterin des Domain Namen Systems auftreten und wollte der Wirtschaft mehr Einflussmöglichkeiten einräumen. Die USA ziehen die Fäden nun hinter den Kulissen. Die EU und diverse internationale Organisationen, die die Entwicklung zunächst verschlafen hatten, dann aber ihre Felle davonzuschwimmen sahen, konnten sich durch lautstarke Proteste ebenfalls gewisse Claims sichern.

Die meisten anderen Regierungen haben entweder noch gar nicht gemerkt, was überhaupt auf dem Spiel steht -- oder haben sich mit einer Beteiligung in einem ICANN-Beirat für Regierungen zufriedenstellen lassen. Denn die USA beherrscht ihr Spiel perfekt: In dem sie der Welt eingetrichtert hat, dass ihre eigenen Internet-Wirtschaft nur dank dem "Laissez-faire"-Prinzip derart blüht, wagt es inzwischen weltweit kaum ein Regierungsvertreter mehr, das Wort "staatliche Regulierung" überhaupt noch in den Mund zu nehmen. Zu gross ist die -- meist völlig unbegründete -- Angst, das zarte Pflänzen "Internet" kaputt zu machen.

Dass die Wirtschaft das Wasser auf ihre eigenen Mühlen nur noch fördert, liegt auf der Hand. Wie die auch von ihr postulierten "Selbstregulierung" die Probleme des Internets zufriedenstellend lösen können soll, vermochte sie bisher nicht zu zeigen. Im Gegenteil: Das Beispiel ICANN zeigt, dass sich die wirklich heiklen Fragen durch Selbstregulierung nicht einfacher lösen lassen. Sie lassen sich damit jedoch an die Wirtschaft abschieben. Das mag in der Tat ebenfalls eine Motivation etlicher Staaten sein, sich vorerst nicht mit all den unangenehmen Fragen der Regelung des Internets jenseits heutiger Gesetze befassen zu müssen. In diese Kategorie dürfte auch die Schweizer Regierung fallen, die so gerne auf den "autonomen Nachvollzug" setzt. Ob das jedoch Standortvorteile schaffen wird, ist eine andere Frage.

(Januar 2000)

Nachtrag vom August 2000:

ICANN: Esther Dyson tritt ab

29.8.2000 (ipd) Esther Dyson, die Vorsitzende der privaten Internet-Behörde ICANN, hat für November ihren Rücktritt angekündigt. Dies zeichnete sich ab: Die noch junge Selbstregulierungsorganisation hat heute eine der mächtigsten Positionen im Internet. Sie geriet darum mit ihrer Vorsitzenden und dem provisorischem Direktorium immer wieder ins Kreuzfeuer. An einer Tagung in Colorado versprach Dyson denn auch, zur "besten Kritikerin" von ICANN zu werden. Die Organisation wacht über die Vergabe von Domain-Namen und bestimmt andere wichtiger Teile des Internets.

"Ich liebe ICANN, glaube aber, dass es immer Raum für Verbesserungen gibt", so Dyson. Eine solche dürfte das angekrazte Image der Organisation betreffen. "Wir waren für Kritik nicht sehr empfänglich", räumte Dyson ein. Es sei aber auch sehr schwer gewesen, die Mission und Existenz der ICANN dem Publikum zu erklären. "Man erwartet, dass wir immer einen Konsens schaffen, doch hier geht es um die Realität", so Dyson. "Konsens bedeutet nicht Einstimmigkeit und auch nicht Demokratie." Es gehe darum, einen akzeptablen Kompromiss zu finden, auch wenn er nicht von allen angenommen werden könne.

Dyson zog eine gemischte Bilanz ihrer Aktivitäten der letzten zwei Jahre. Man habe zwar einiges erreicht, wie zum Beispiel erstmals Konkurrenz unter den Registrierstellen für länderunabhängige Domain-Namen. Doch es gäbe auch Probleme und noch nicht erreichte Ziele. Dazu gehöre etwa mehr Diversität, meinte Dyson im Hinblick auf die Einführung neuer Domain-Namen-Endungen, den sogenannten Top-Level-Domains. Sie sprach sich für spezialisierte Top-Level-Domains wie ".bank" für Banken oder ".air" für Fluggesellschaften statt abermals neutraler Top-Level-Domains wie ".com" oder ".org" aus. Immerhin sei man inzwischen soweit, sich mit diesen Fragen beschäftigen zu können, meinte Dyson.